“战略传播”发端于美国，“议题设置”来源于美国，无论从概念的界定、理论的探讨，还是实践中的应用，美国均积累了丰富的经验。因此，以美国为例探讨“战略传播视角下的议题设置”，可以使我们更加清晰地了解美国涉外舆论的形成过程及其影响因素，进而为我国的对外传播提供借鉴与参考。
美国国家安全战略对其传播战略产生重要影响
美国是一个战略大国。从形式上看，它在不同领域中推出了多个战略，诸如安全战略、创新战略、能源战略、空间战略、科技发展战略，等等。但是综观之下不难发现，美国的核心战略是它的国家安全战略，换句话说，在美国的国家战略系统中，安全战略始终处于顶尖位置。因此也就不难理解，为什么美国的“战略传播”或“国家战略传播”是在美国军方的主导和推动下运行的。
说到安全战略，不能不提美国的《国家安全战略报告》（NationalSecurityStrategy，简称NSS）。根据美国国会1986年通过的《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法》（Goldwater-NicholsDefenesDepartmentReorganizationAct）第603条的要求，美国总统应定期向国会提交并向社会公布反映美国政府外交政策及其战略走向的《国家安全战略报告》。该报告由国家安全委员会撰写，经总统签署后递交国会。自1986年法案通过至今，美国七届政府先后向国会提交了15份报告，包括里根2份（1987、1988）、老布什2份（1990、1991）、克林顿7份（1994-2000）、小布什2份（2002、2006）、奥巴马2份（2010、2015）。
尽管历届总统的《国家安全战略报告》中不乏政绩炫耀的成分，也有一些不切实际的承诺，但是鉴于报告提交的日期与下一年度的财政预算捆绑在一起，它绝非虚设。事实上，无论就美国国会推出相关法案的初衷而言，还是就法案实施的时间跨度而言，《国家安全战略报告》已经构成美国国家安全战略的中长期规划（冷战时期则因对苏实施“遏制战略”而未能制定有关国家安全的长期规划）；它不但决定着美国军事、外交的走向，也对美国国家战略的其他部分（包括传播战略）产生着重要的影响。
从第一份《国家安全战略报告》问世以来的近30年间，随着全球政治、经济形势的变化，美国安全战略的重心也在进行着相应的调整。里根入主白宫适逢冷战后期，与前几届政府以文化输出方式推行美国价值观的“柔性”手段不同，他着力通过广播、电视等手段开展火力集中的反苏反共宣传，致使美苏关系进一步恶化。冷战结束后，美国最大的“政治”是改变因长时间军备竞赛而下滑的经济状况，重振昔日雄风。老布什未能完成这一使命。克林顿执政后着重发展对外贸易，美国的商业模式和消费文化得以在全球推行。小布什上台不久即发生“9·11”恐怖袭击事件，他放弃克林顿政府“自由主义的理想和价值观”，将打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散作为美国国家安全的首要任务，形成单边外交格局和强硬的国家姿态。阿富汗战争、伊拉克战争则将这种单边主义推向极致。2008年奥巴马入主白宫。尽管此时阿富汗战争和伊拉克战争仍在持续，奥巴马政府却不再使用“反恐战争”的说法及单边主义的做法，强调处理国际事务将以多边外交优先，并将“普世价值”（universalvalues)①界定为美国的核心战略利益。
以上不同时期美国国家安全的核心目标与利益诉求均通过《国家安全战略报告》体现出来，并显示出各自的特点，如里根时期的“参与扩展”战略、小布什时期的“先发制人”战略、奥巴马时期的“价值观”战略等等。
在对美国《国家安全战略报告》的调整过程进行梳理时笔者发现，尽管各个时期的报告内容有着不同的侧重点，但是历届政府强化国家安全的战略共识是始终存在的，它既没有因时代的变化而消失，也没有因执政党的轮替而改变。
奥巴马政府于2010年公布的《国家安全战略报告》就充分体现了这种共识。该报告清晰地界定了涉及美国国家安全“四大持久的国家利益”（fourenduringnationalinterests)，即（a）美国及其国民、美国的盟国及伙伴国的安全，特别是防范核恐怖袭击的能力；（b）持续创新、不断成长的美国经济；（c）在美国国内及全球对“普世价值”的尊重；（d）由美国推进的国际秩序。有关美国国家利益与国家安全的类似表述，同样存在于历届政府《国家安全战略报告》的文本当中。有研究者进而指出：“从历年‘NSS’报告看，其所谓‘国家安全’包含狭义和广义两层含义。狭义的国家安全意指美国及其盟国不受其他军事力量（包括非国家态的恐怖组织）打击的能力，而广义的国家安全则包括有利于美国实现其国家利益和全球领导地位的军事、经济、文化和全方位国际秩序等诸多要素。因此，就根本而言，美国之所谓‘国家安全’，实质就是美国确保并进一步伸张其国家利益和全球领导地位的实力部署和制度安排。”②
美国的战略传播与国家议题设置
国家安全战略既然是一种制度安排，就需要组织化的系统予以保障，而“战略传播”（即“国家战略传播”），正是这一系统的有机组成部分，是美国国家安全战略落到实处的有力保证。2010年，奥巴马在他第一任期上公布的《国家安全战略报告》中特别指出，美国必须开展更有效的“战略传播”（strategiccommunications），他说：“贯穿于我们的所有努力，对于维护我们的全球合法性和支撑我们的政策目标而言，有效的战略传播是根本性的。”
“战略传播”的概念兴起于上个世纪60年代美国企业界，其意是指大型跨国公司所进行的涉及企业发展目标和企业形象的营销推广活动。进入新世纪以来，美国国防部所属“国防科学委员会”开始着手研究“战略传播”的概念，试图以此整合美国政府多个部门分别开展内、外传播活动，最终形成《战略传播：国防部国防科学委员会的报告》（2004）。报告中有这样的文字：需要将国家政策统合起来，要对美国文化及政策将会产生的影响有所了解，使战略传播重新散发活力，并且要在政府机构之间、政府与民间机构之间展开二战以来最为广泛的合作，运用国家力量中的所有元素打赢当前的思想战争。2010年3月，在军方推动下，奥巴马向美国国会提交了《国家战略传播构架》报告。在国防科学委员会前述报告的基础上，该报告进一步将国家战略传播系统描述为由总统通过国家安全委员会领导的，由美国内政、外交、媒体以及军事情报部门构成的联动机制。从美国国防科学委员会报告的推出，到奥巴马《国家战略传播构架》报告的公布，标志着美国政府已将内外传播活动提升到国家战略的高度，形成了全面整合各方信息和舆论资源的机制，以及在总统领导、国家安全委员会统筹管理下各有关部门分工明确又相互协调的组织框架。这使美国的传播资源呈现出由分散到集中、再到高度整合的过程。有研究者认为，与美国政府并行使用的“公共外交”的概念相比，“战略传播”的目的性更强，对资源的整合也更为有效。有研究者甚至认为，美国正在由“公共外交”向“战略传播”转移。
在美国，虽然“战略传播”的概念被政府启用的时间不长，但类似战略传播的思想观念却早已有之。在此观念下展开的议题设置也并不鲜见。根据美国学者关于议题设置（agendasetting）的研究结论③
反推可知，议题设置试图建构的是一种先入为主的认知框架，采用的手段是对社会舆论的遮蔽式呈现、对调查数据的选择性使用，以及把复杂的政策提炼成简单易行的口号，等等，目的是获得最大多数公众的支持。伊拉克战争中美国的舆论动员就是议题设置的典型案例。
美国遭受恐怖袭击的第二年（2002年），小布什在向国会提交的《国家安全战略报告》中，明确使用了“流氓国家”、“恐怖分子和流氓国家”等概念，并将“打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散”作为维护美国国家安全的首要任务。在此议题设置下，对伊拉克的军事打击势在必行。当时美国政府面临的压力是，出兵伊拉克没有得到联合国安理会的授权，国际上也有一些反战的声音。在此情形之下，为“倒萨”寻求合法依据、在更大范围内“制造同意”就成为包括媒体在内的美国舆论界的共同职责。战争前夕，《纽约时报》《华盛顿邮报》《洛杉矶时报》等主流媒体纷纷以专栏、社论等形式支持政府立场，声援美国“倒萨”，认为布什总统正在努力使全世界变得更加安全；CNN、FOX等也就此进行了全方位报道，使民众相信推翻萨达姆政权是迫切的和必要的。在舆论界千夫所指之下，伊拉克成为“流氓国家”，萨达姆政权成为无恶不作的邪恶政权，推翻它无异于替天行道；而在萨达姆政权与大规模杀伤性武器及恐怖主义之间建立起必然联系，使伊拉克战争更具有维护世界和平的重要意义。
如果说，小布什的“先发制人”战略以及2003年的伊拉克战争尚具有传统安全环境下某些特征的话，那么，奥巴马执政以来的若干年间，随着非传统安全因素的逐渐增加，他开始将战略重心向广义层面的“国家安全”转移——通过“价值观”战略确保美国的国家利益和全球领导地位。而根据2010年奥巴马向国会提交的《国家安全战略报告》，美国的国家利益及其全球领导地位全方位地体现在政治、经济、军事、文化等各个方面。这是美国国家议题设置的出发点，也是美国国际舆论中许多议题的来源与依据。
以美国国际舆论中的经济（金融）议题为例。首先来看美国对于欧元的议题设置。长期以来，在全球资本市场中，美元一直是主导性的货币，在世界金融体系中占据霸主地位。欧元的出现使美元的优势受到挑战，并且有可能给美国经济带来不利影响。出于“经济安全”的考虑，美国采取各种手段，包括舆论手段唱衰欧元、打压欧元。美国权威大报《纽约时报》曾经刊登评论，提出欧元“原罪”说，认为欧元区从建立之日起就有问题，“一个错误的开始只会有一个悲惨的结局”。美国还利用信用手段打压欧元——通过三大评级机构对欧盟国家的信用进行降级处理，并通过国际投行发表言论，对欧洲国家经济发展走势给予悲观预测，2009年欧债危机发生后尤其如此。美国媒体跟着造势，借助各种舆论手段推波助澜。尽管欧盟国家一直在探寻拯救欧元的办法，包括建立统一的救援机制、扩充救援金额的额度、加大其使用的灵活性等等，并且取得了一定的成效，但人们看到的却是，在美元与欧元的对峙中，美国始终站在舆论和道义的制高点上，对欧元区国家指手画脚，后者的声音则被淹没其中。由于美国在传播资源上占有优势，这一议题在国际舆论中被不断放大。
美国对于人民币汇率的议题设置同样如此。按照惯例，美国财政部每半年要公布一次国际经济和汇率政策报告。在此报告框架下，中国曾于1992年至1994年连续三年被贴上“汇率操纵国”的标签。1995年至今中国虽然没有再次成为“汇率操纵国”，这方面的呼声和要求却从未停止过。2010年，130位美国议员联名写信要求给中国贴上“汇率操纵国”的标签，美国媒体则使用“货币战争”一词对此加以渲染，人民币汇率议题因此被放大、扩散，成为国际社会的焦点问题。2011年美国民众“占领华尔街”行动爆发后，美国政客们又一次提出人民币汇率提案。2012年美国大选，“人民币汇率”更成为两党候选人辩论的关键词，共和党候选人罗姆尼宣称，如果他当选美国总统，上任第一天就把中国定为“汇率操纵国”，并对中国商品征收重税。2015年美国中期选举期间，共和党总统候选人唐纳德·特朗普老调重弹，再次指责中国政府通过人民币贬值的手段换取国际市场的优势。他甚至愤怒地表示：“我们不能继续容忍中国强暴我们的国家。”美国总统奥巴马也于2016年2月公开表示，“过去中国一直进行汇率操纵”，“很多人已经开始对中国的经济感到不安……”。应当说，一个国家货币汇率的波动属于市场行为，与经济增速的快慢有关，并非有意为之的“阴谋”。美国之所以经年累月地指责中国“操纵汇率”，从本质上说是因为人民币国际化进程的加快（以及亚投行的建立）将会威胁美元的统治地位——如同欧元之于美元，这是美国无论如何不愿意看到的。
美国战略传播视角下的议题设置特点
通过以上分析可以发现，美国战略传播视角（框架）下的议题设置具有几方面的特点：
第一，以“天下观”设置议题
从历史上看，美国的一些政治、军事行动虽然是出于维护本国安全和国家利益的需要，但是它在设置议题、进行舆论动员时，却往往超越国家、民族的范畴而具有一种“天下观”或“世界文明观”。例如冷战时期美国把对苏实施的“遏制战略”与“解救西方文明”联系在一起，凸显了美国一方的正义性。冷战结束后，克林顿吸收著名学者福山“历史终结”的观点，大力推行“民主等于安全”的观念，意在强调“民主国家”的安全性和“非民主国家”在世界安全体系中的危险性。2003年，小布什越过联合国安理会出兵伊拉克，给出的理由是：萨达姆政权暗中为国际恐怖分子提供帮助，给世界和平与安全造成极大威胁。为了维护世界和平，美国必须对其进行军事打击。这种明显带有观念政治色彩的舆论修辞在很大程度上掩盖了美国现实政治中的真实意图，有助于它在世界范围内“制造同意”，形成共识，达到预期目标。
第二，以“道义论”设置议题
长期以来，美国的外交政策始终围绕美国的国家利益、国家安全展开，遵循的是马基雅维利主义的政治观，所谓的道德、道义并不是最高原则。然而在面对其他主权国家（尤其是中国这样社会制度不同的国家）的“威胁”或“人道主义灾难”时，美国却拿起民主、人权、责任、道义等“价值观”武器，对其他国家执政党政策、民族问题、宗教信仰、人权状况等进行抨击，将对方置于道德法庭的审判席上。有关人民币汇率的议题设置即是如此。人民币汇率问题原本是一个经济问题，反映了国家之间在货币和汇率政策上的差异。但是美国方面一再强调，中国政府故意“操纵汇率”，不但损害了美国的利益，也损害了其他国家的利益；美国舆论界亦指责中国别有用心地挑起全球货币战争，将给国际社会带来恶劣的影响。经济问题由此政治化了。其结果，不但将中国置于人类社会的对立面上，使之承受着道义上的谴责，也巧妙掩盖了美国精英攫取自身利益的现实。
第三，以“合法性”设置议题
综观美国历年《国家安全战略报告》不难发现，其中很重要的一部分内容，是为美国当前的政策与行为提供合法依据（解释）。当前出于凸显不同时期美国安全战略特征的需要，文中仅将奥巴马报告中的核心战略归纳为“价值观”战略。事实上，美国的价值观战略由来已久并一以贯之。美国早期“天定命运”的观念是美国国家合法性的依据，克林顿时期“民主等于安全”的理念是冷战后实行扩张性战略的合法性依据，小布什在没有得到联合国授权的情况下出兵伊拉克，同样是找到了所谓的合法性依据。而将美国的价值观置于国际体系的框架内进行普世性阐释的，则是奥巴马。2010年的《国家安全战略报告》中特别引用了奥巴马的话：“从过去到现在，我们的价值始终是我们最宝贵的国家安全资产”。在这份报告中，“我们的价值”（ourvalues)是与“普世价值”（universalvalues)互换使用的概念，这不但表明“普世价值”与“我们的价值”具有同一性，也进一步强化了美国全球领导地位及其舆论动员、议题设置的“合法性”。
第四，以隐性手段设置议题
在美国的国家战略传播系统中，现实政治往往隐藏在观念政治背后，其中的许多运作秘不宣人，美国政府海外信息活动中所谓“白色”“黑色”“灰色”行动之分，就充分说明了这一点。从美国国家战略传播系统的架构及其运行机制中不难发现，无论什么色彩的行动，本质上都是一种思想、观念、意志的导入，与宣传无异；但是在修辞中，美国政府却对“宣传”进行了反智化界定，刻意舍弃了这一术语。威尔逊政府公共信息委员会主席克里尔曾明确指出：“我们不称之为宣传，因为这个词在德国人手里已经关联于欺骗和讹误。”事实上，从威尔逊开始，美国政府就较多使用“信息活动”（informationactivities)之类的中性词汇来指称宣传活动。在不同历史时期，美国政府使用过的类似术语还有“公共事务”“公共外交”“信息运作”“心理运作”“信息战”“观念战”“心理战”，等等。从2010年起，在军方的推动下，美国政府开始用“战略传播”一词来统扩上述所有活动。事实证明，通过隐性修辞手法进行的议题设置，在一定程度上掩盖了美国现实政治中的战略意图，同时也使战略对象国以至整个国际社会易于接受。
综上所述，美国的战略传播是美国国家战略，尤其是安全战略的有机组成部分；在此框架下的议题设置则是一种政治修辞，目的是强化美国价值观的优越性，它对世界领导的合法性，以及它的力量优于其他国家的重要性。从权力政治（论）的角度讲，美国走向世界的历史，就是在天定命运、美国至上理念的引导下追求世界权力中心的历史。虽然这个过程并非宣称中的那么高尚，但其中的一些方面，包括美国战略传播系统的建构，以及美国在政治修辞方面的策略、技巧等值得我们深入研究并参考。
「注释」
①在奥巴马提交的2010年《国家安全战略报告》的行文中，“普世价值”（universalvalues)与“我们的价值”（ourvalues)是互换使用的概念。
②吕祥：《美国国家战略传播体系初探》，载玛雅主编《美国的逻辑》，中国经济出版社2011年版，第178页。
③参见麦库姆斯和肖的论文《大众传播的议程设置功能》。
责编：谭震