1913年，董必武参加孙中山组织的武装讨袁“二次革命”遭遇失败，1914年考入东京私立日本大学攻读法律，开始系统学习近代法学思想。在日本，孙中山向董必武讲述实行三民主义革命的道理，当谈到中国的出路时，董必武提出：“我们中国也需要建成一个有法度的国家。”当即受到了孙中山的首肯。
1917年3月，董必武取得了东京私立日本大学法科的毕业证书，4月回国即在武昌抚院街与友人张国恩开办一处律师事务所，以此为掩护展开救国救民的活动。中国共产党武汉早期组织就是在这里酝酿发起的。
1921年7月，董必武等出席中国共产党第一次全国代表大会，并在会上与李达等起草供会议讨论的《中国共产党纲领》和“今后实际工作计划”。会议通过的党纲表明：中国共产党自建党开始就旗帜鲜明地把实现社会主义、共产主义作为自己的奋斗目标；承认无产阶级专政，实行苏维埃管理制度。会议还通过了董必武与李汉俊起草的给共产国际的报告。在中国共产党创建初期，董必武便是以马克思列宁主义为行动指南的倡行革命法制的先行者。
第一次国共合作时期，董必武受命组建国民党湖北省党部。为支持农民运动，董必武主持制定了《湖北省惩治土豪劣绅暂行条例》《湖北省审判土豪劣绅暂行条例》；为与反动分子作斗争，他参与制定了《反革命罪条例》；为同帝国主义作斗争，支持武汉人民收回英租界，他参与制定了《汉口第三特别行政区（原英租界）市政局条例》，这个条例成为中国革命史和法制史上最早的特区管理法规。
人人平等，维护法律尊严
1928年9月，董必武被党组织派往莫斯科中山大学学习，进一步掌握了马克思列宁主义的基本原理。当时同在莫斯科的罗章龙称赞他“读书很多，积理极富，运思极深，实为同辈所不及”。董必武深入研读了列宁关于国家和法的重要著作《国家与革命》。其中提到，革命的根本问题是国家政权问题。在革命运动高涨的形势下，对国家的态度不仅在理论上，而且在无产阶级革命实践中都具有特别重要的意义。董必武以系统的革命理论丰富了自己对无产阶级革命斗争和政权建设的认识。
1934年1月，董必武在中共六届五中全会上当选为中央党务委员会委员并担任书记，负责党的纪律检查工作。2月，董必武在中华苏维埃第二次全国代表大会上当选为中央工农民主政府执行委员和中央工农检察委员会副主任，并被任命为中华苏维埃共和国临时最高法庭主席，随后又担任最高法院院长。从此他在中央苏区以主要精力主持工农苏维埃政府的司法审判工作。
这一时期，董必武参与《中华苏维埃共和国宪法大纲》的修改工作；组织制定《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》等程序性法律法规；还组织制定劳动法、婚姻法、土地法、选举法等基本法律；参与制定《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》《政府工作人员惩办条例》等刑事实体法规。其中《关于惩治贪污浪费行为》规定贪污浪费各类不同程度违纪犯罪的惩治办法，开创中共历史上第一个反腐败的量刑标准。
当时，中央苏区群众检举苏维埃中央负责粮食工作的干部刘明镜有贪污行为，并包庇与他有牵连的贪污分子，还对与他们作斗争的干部群众打击报复。董必武组织司法干部进行仔细的调查核实，发现事实确凿，随后主持中央党务委员会，作出开除刘明镜党籍的决定并在《红色中华》报上通报，教育党员干部。董必武时任中华苏维埃共和国中央执委、于都县苏维埃主席的熊仙壁贪污公款，私运粮食到白区贩卖，犯下轰动瑞金的大案。以董必武为主审的最高特别法庭根据查证有据的事实，对熊仙壁处以极刑，并将其犯罪事实和判决书刊登在《红色中华》报上。严惩位高权重却无法无天的犯罪分子，维护法律尊严，对中央苏区的干部震动很大。董必武用公正的审判，体现了法律面前人人平等的原则。
1940年8月8日，董必武在中共中央政治局会议上提出：“过去中央苏区政府中有许多党的负责人工作，成为真正的政权。但现在边区政权人才不健全，须有大员去做……真正使边区成为民主模范区域。”毛泽东听后当即表示：“同意董老的意见，要派大员去当县长，边区一级要加强，延安设立市委，成为特别市政府。”
8月20日，董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上作《更好地领导政府工作》的报告，论述了政府工作的重要性，以及党和政府的关系等问题。他强调：“边区党通过一个决议，警告我们的党员必须遵守边区政府的法令。党员犯罪，加等治罪。”“党决不包庇罪人，决不容许社会上有特权阶级。”
创立华北人民政府，实行民主法治
1947年3月，董必武受命领导华北财经工作以支援解放战争的胜利，他特别强调，贪污浪费不仅是财政经济工作的大敌，而且是党和革命事业的大敌。为及时发现和避免问题产生，1948年1月4日，他主持作出了《华北财经办事处关于反贪污反浪费的指示》，要求各级党委在整编队伍、审查干部思想时，尤其要检讨财经工作，必须对各种贪污浪费现象进行斗争、批评和自我批评，揭发各部门的贪污浪费现象，引起全党警惕。而对于各种贪污案件，必须按其性质及情节轻重严肃处理。
1948年9月26日，华北人民政府成立。华北人民政府主席董必武发表就职演说，代表新成立的人民政府向4400万华北解放区人民承诺：“我们是人民选出来的，我们要向人民负责！”
作为新中国中央人民政府的雏形，华北人民政府向党和人民交了一张满意的答卷——在一年多时间里摸索建设了一个新民主主义的力行法制的人民政权。
华北人民政府迅即颁布了《华北区村、县人民政权组织条例草案》和《华北区村、县人民代表会议代表选举条例草案》。这两个草案提出召开各级人民代表大会，并由它选举各级人民政府。村、县人民政权是新民主主义政权的基础。从1948年冬天开始，华北地区村、县普遍召开了人民代表会议和同级政府的选举工作，建立起各级人民政权，为新解放区人民政权建设积累了经验。
华北人民政府的组织形式是民主集中制：在解放区，村有村人民代表大会，县有县人民代表大会；华北临时人民代表大会选举产生的华北人民政府，既是权力机关又是执行机关，真正体现了民主集中制在民主基础上的集中、集中指导下的民主。
人民代表大会制度为新中国的政权建设提供了宝贵的经验。新中国成立以后在中央人民政府领导下，各地政权建设主要是召开各界人民代表会议，选举各级人民政府。各级各界人民代表会议的召开，密切了各级人民政府同人民群众的联系，推动了各项工作的开展，使新中国的民主建设政权建设工作向前迈进了一大步。
董必武说：“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度、无纪律一定办不好事情。政府规定的制度一定要遵守，不遵守就是违反纪律。”
华北人民政府在执政实践中设立正规的制度和办法体现在奠定民主建设的基础：建立各级人民代表会议，内设人民监督机关，以监督、检查检举并处分政府机关和公务人员的贪污腐化、违法失职，并经常防止和反对脱离群众的官僚主义作风；建立每年旧历正月上旬村政大检查的制度，开展批评、自我批评，奖励模范，批评或处罚失职贪污及其他不法分子。
短短13个月时间里，董必武制定颁布了200多项法令、法规、训令、通则等。华北人民政府在依法行政方面做了诸多开创性工作，为中央人民政府的成立作了思想上、组织上特别是法制规则上的准备。
针对解放区各级法院除死刑呈报华北人民政府法院复核外，所判刑事案件有的呈送省或行署复核、有的不经省或行署复核的问题，1949年3月23日，董必武主持制定颁布了《华北人民政府关于刑事复核制度的通令》，以促使各级法院慎重处理人民诉讼，把案件办得更好。
就在解放区人民抚摸着崭新的人民币、沉浸在流通使用的喜悦中时，《华北政报》公布了一则对中国人民银行的批评通报。原来，中国人民银行从各区调来总行工作人员，一时发生了住房紧张的问题，于是银行负责人挥笔批了一笔建设资金，盖了宿舍。董必武得知后严肃指出：银行是人民银行，管理的是人民币。人民的钱，银行只有为人民管理的责任，而无自行使用的权利。银行未经申请批准，擅自动用银行资金是严重违纪，必须作出检查，通报批评。
在人民政权建设的法理研究、普及和实践中，董必武十分重视倾听各方有识之士的意见。1948年10月16日，董必武主持成立了人民政权研究会，就解放区村、县、市人民代表的选举与政权组织条例草案拟定，请各有关方面一起研讨政府的方针政策。会上，他强调：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。……就要求按照新的法律规章制度办事。这样新的法律、法令、规章制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。”
继而，董必武又发起召集成立中国新法学研究会。1949年6月26日，他在该会发起人大会上指出：“今天虽然废除了国民党的六法全书，但要完全粉碎旧法律的思想体系，则还要加以彻底的批判。目前我们虽无完备的法典，但解放区已有很多单行条例、纲领、命令、法律大纲、决议等提供我们研究学习。”希望“大家学习马列主义与毛泽东思想的社会观与法律观，共同努力，建设新法律完整体系”。
1949年10月27日，中央人民政府主席毛泽东发布命令：中央人民政府业已成立，华北人民政府工作着即结束。原华北人民政府所辖五省二市改归中央直属。中央人民政府的许多机构应以原华北人民政府所属有关各机构为基础迅速建立起来。
10月28日，董必武以华北人民政府名义发出通知，传达中央人民政府命令：“从11月1日起华北人民政府停止办公，所属部门移交政务院。”
早在1949年4月16日，董必武便在北平主持召开华北人民政府临时委员会议，具体商讨华北人民政府组织机构并入即将成立的中央人民政府和变更华北行政区划的问题。为此决定由董必武领导成立两个专门机构负责拟出具体方案。继而，华北人民政府所属各部委也相继研究向中央人民政府移交工作问题。
1949年7月，董必武指出：“华北人民政府积极参加了准备成立新中国中央政府的工作。”“华北人民政府行将合并于联合政府，但对工作毫无松懈，而是以高度负责的精神与更加紧张的工作，来迎接这一新局面的到来。”11月2日，董必武主持华北人民政府向政务院正式办理移交工作会议。
不懈争取人民大宪章
董必武曾赋诗赞叹中共领导的八一起义，并在诗中指出：在武装夺取政权后，人民当家作主，要制定保障人类进步文明和中国人民幸福生活的民主法治的大宪章。
1945年6月25日，联合国制宪会议一致通过《联合国宪章》。26日，与会代表在旧金山退伍军人纪念堂礼堂举行签署《宪章》的仪式。按照四个发起国的英文字母顺序，中国是第一个在《宪章》上签字的国家，而中国代表团中最引人注目的是中国解放区代表董必武。
《宪章》是联合国的基本大法，是人类的和平宪章。其长达两个月的讨论、制定过程，也渗透着董必武代表中国共产党为维护世界和平所表达的国际法理文明和斗争智慧。
在美国期间，董必武为旧金山金星广播公司题词：“只有独立的民主的自由的团结的强大的繁荣的新中国，才是维持远东和平的有效的因素，才能成为维持世界和平的支柱。”在二战结束之际，董必武以这个题词，豪迈地向世界人民描绘出即将诞生的人民民主新中国崭新模样，也指出了新中国将在维护世界和平中所起的强大作用。
董必武毕生追求的建设新民主主义中国的大宪章，诞生于1949年9月21日开幕的中国人民政治协商会议第一届全体会议。这个开启中国人民自己当家作主、建设自己国家新的伟大时代的会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这是代表全国人民共同利益的建国纲领，是新中国从新民主主义革命向社会主义革命过渡时期的临时宪法。在这次会议上，董必武受中国人民政治协商会议筹备委员会的委托，作了《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》。
《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》三个为新中国奠基的历史性文件经由大会通过，形成了新民主主义中国的大宪章。
按照《共同纲领》的规定，董必武领导司法部门等制定了《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国惩治反革命条例》《中华人民共和国惩治贪污条例》《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等多项法规以及工会法、劳动保险条例、人民法庭组织法等具体法令、法规。
1954年初，中共中央着手起草《中华人民共和国宪法草案》，并准备召开全国人民代表大会。董必武认为，宪法的制定和全国人民代表大会的召开将是中国法制建设新阶段的开始，是中国进一步走向法制轨道的良好开端。他参加了宪法的起草和研究、修改工作。9月20日，一届人大一次会议通过了这部宪法。毛泽东说：“这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。”
1956年9月19日，董必武在中国共产党第八次全国代表大会上作题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，指出：为了尽可能迅速地把我国建设成为一个伟大的社会主义国家，党就必须采取积极的措施，健全我们的人民民主法制。公安、检察、法院和一切国家机关都必须依法办事，这是进一步加强人民民主法制的中心环节。依法办事有两方面的意义，第一是必须有法可依；第二是有法必依。
董必武是一位有着系统的法学理论、丰富的司法实践和强烈的法制观念的领导人。他根据长期革命实践的探索和不同历史、不同国家法律的比较，认定法制是人类现代文明的一项主要内容。从新民主主义革命到社会主义革命，他在法制建设方面所做的一系列开创性工作，为我国社会主义法制建设奠定了基础。
不仅如此，董必武还以身作则，将依法办事作为自己的行事准则。在新中国诞生之际，董必武收到家乡子侄的来信，要求在新政权里谋职。他回信申明：在共产党里做行政工作并不是做官。他说：“革命的胜利只是把阻碍社会向前发展的东西扫除了，社会上想合理生存和发展的人都能获得一条宽广的道路。这条道路也许还是曲曲折折的，还有不少的荆棘，但路基总算开辟出来了。”“虽然我在政府工作地位很高，但我们都是供给制，除个人穿吃住，不能额外开支。说明这点，使你们知道我们共产党人所领导的革命，和过去的改朝换代不同！”■
作者系中国中共党史学会党领导文化建设史研究专业委员会顾问