农村税费改革试点工作“在全国范围内推开”
农业税是一个古老的税种。从公元前594年春秋时期的鲁国实行“初税亩”算起，到2006年全面取消，整整2600年的历史。千百年来，农业税被老百姓称为“皇粮国税”，一直是历代政权机构维持运转的基础。
中华人民共和国成立后，国家依照有关规定在广大农村地区征收农业税。1958年6月3日，一届全国人大常委会第九十六次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，统一了全国的农业税收制度，并沿用下来。改革开放以后，国家对农业税进行调整，逐步建立了对于农业特产品征税的制度。1994年1月，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，对农业特产品收入征收农业特产税。至此，农民缴纳的农业税实际上包括了农业税、农业特产税和牧业税等三种形式。1949年至2003年，全国累计征收农业税3900多亿元，为增加财政收入、建立完整的工业体系和国民经济体系发挥了重要作用。
但是，中国经济社会发展状况在发生着重大变化。从20世纪90年代中后期，中国的工业化、城镇化快速发展，农业在国民经济中的份额逐年下降，农业税在国家财政收入中的比重也已经很低，至2004年已降至不到1%。2001年，中国加入世界贸易组织后，国外竞争对国内农产品市场压力明显加大，农业税则进一步提高了农产品的生产成本，使中国农产品在国际市场上处于更加不利的位置。与此同时，工农、城乡差距逐步扩大，农民收入增长缓慢，农民负担沉重问题日益凸显。实行家庭联产承包责任制以后，农业税总的趋势是征税范围逐步扩大，税率持续提高。农民还要承担“三提五统”等许多维持基层运转和公共事业发展的费用，再加上各种乱收费、乱罚款、乱集资等，导致负担日益沉重，甚至影响到农村社会稳定。时任副总理温家宝曾经对此作出评论：“一些地方屡屡发生的干群冲突和群体性事件，多数是因农民负担过重引起的。农民负担重的问题已经成为影响农村干群关系的焦点，成为影响农村稳定的重要根源。”
从20世纪90年代初开始，国家在十年间相继出台一系列政策措施推动减轻农民负担。但是，由于加重农民负担的机制和动力并没有消除，效果并不理想。2000年，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给朱镕基总理写信，认为“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引发不少人共鸣。经过不断摸索，中央认为，推进农村税费改革，是减轻农民负担的治本之策。3月2日，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，确定在安徽省率先进行试点，探索建立规范的农村税费制度、从根本上减轻农民负担的有效办法。至2002年底，改革试点范围已经扩大到全国20个省份，农民负担明显减轻，新的农村税费制度框架初步确立，改革取得了明显成效，为全面推进积累了经验。
2002年11月，中共十六大提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略，要求“继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益”。12月26日，中共中央总书记胡锦涛主持召开十六届中央政治局会议，听取有关方面关于农业和农村工作的汇报，分析和研究2003年农业和农村工作。会议强调：要更多地关注农村，关心农民，支持农业，把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置。
2003年1月8日，胡锦涛在中央农村工作会议上提出，要“继续扩大农村税费改革试点，进一步规范国家、集体和农民的利益关系，切实减轻农民负担”。时隔一周，中共中央、国务院发出《关于做好农业和农村工作的意见》，提出了“多予少取放活”的方针，确定了农村税费改革试点工作“要在总结经验、完善政策的基础上全面推开”。根据中央经济工作会议、中央农村工作会议等相关会议精神，国务院在3月底4月初相继发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》和召开全国农村税费改革电视电话会议，对2003年全国农村税费改革试点工作进行全面部署。在全国范围内对农业税费的规范和调整，把农业税收纳入了规范化和法制化的轨道，为下一步降低、免征农业税乃至全面取消奠定了基础。
原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现
2003年12月，胡锦涛在山东、河南省专门就解决好“三农”问题进行考察。他提出要在巩固已有成果的基础上，进一步降低农业税税率，取消农业特产税，切实减轻农民负担，为下一步如何减免农业税指出了方向。
2004年初，中共中央、国务院发出《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。这是进入新世纪以来关于“三农”工作的第一个中央1号文件。早在农村改革初期，中共中央曾经在1982年至1986年连续5年发布1号文件，给中国农村带来了深刻变化，许多农村干部、群众对1号文件怀有深厚感情，而且这时的“三农”问题已经到了非解决不可的时候了。鉴于此，中央政治局常委一致同意把农村工作文件作为2004年中央1号文件，并作了特意安排。这份文件针对经济发展中需要加强的薄弱环节，提出了减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和实行种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴等等一系列更直接、更有力的政策措施。值得一提的是，收入减少了，为此产生的县乡村机构运转的财政缺口怎么办？1号文件也有相应安排：“降低税率后减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上由自己消化，粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。”这就消除了基层政权对推动减免农业税的疑虑。中央1号文件极大地调动了农民积极性，云南江川县农民说：“从1998年起我一直在外面打工，2004年听到国家减免农业税，我就说工不打了，我还是要回家种包谷、水稻。”“党中央提出来减免我们农民的农业税，并且还给我们种粮补贴，历史上几千年都没有的事情，使我们农民的日子一天比一天好过起来。”当年起，全国开始降低农业税税率，黑龙江和吉林两省进行了全部免除农业税的试点。实行“两减免、三补贴”的政策，使6亿农民直接受惠451亿元，扭转了1999年以来粮食生产连续5年下降的局面，粮食增产之多，农民增收幅度之大，确实出乎意料。
中央1号文件的出台受到了广大农民群众的欢迎，也推动了加快减免农业税的步伐。2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上作《政府工作报告》，宣布了中央关于“五年内取消农业税”的决定。农业特产税是农业税的重要组成部分，6月23日，国务院召开常务会议，听取国务院农村税费改革工作小组关于深化农村税费改革试点工作有关问题的汇报，决定全部取消农业特产税。
对农业税费“减轻、规范、稳定”的工作刚刚由“试点”在全国范围内推开，紧接着就进行降低农业税率、取消农业特产税和免征农业税试点工作，甚至确定了“五年内取消农业税”的目标，这么多减免和补贴的政策能不能落到实处，其后的现实依据和理论支撑是否充分？2004年4月至5月，胡锦涛先后到陕西、江苏省考察工作。在陕南农村，胡锦涛详细询问中央关于发展粮食生产和增加农民收入的政策措施农民知道不知道、基层落实没落实。在江苏省考察时，他提出，我国人均国内生产总值突破1000美元，经济社会将进入一个关键的发展阶段，并分析了经济社会发展的阶段性特征。
2004年9月19日，胡锦涛在中共十六届四中全会上首先提出了“两个趋向”的论断。他说：“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”他强调要深化农村税费改革，积极开拓农民增收渠道和途径。“两个趋向”的提出引起了广泛关注。从国外经验看，在工业化进程中适时推进由农业为工业提供积累向工业反哺农业的转变，是工业化国家的普遍做法。但有不少人还存在疑问：中国是否已达到了工业大规模反哺农业的阶段，目前的经济运行是否存在工业支持农业的时机？中国共产党需要对这个重大“拐点”作出判断。同年12月，胡锦涛在中央经济工作会议上重申“两个趋向”的论断，并明确作出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重大判断，要求全党顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。这一系列思考表明，中国经济社会发展总体上具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件，这就为制定“三农”政策、落实反哺举措提供了基本依据。
进入2005年，顺应反哺阶段到来的发展趋势，中央政府在全国大范围、大幅度减免农业税。2005年中央1号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出，在592个国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率，在牧区开展取消牧业税试点，鼓励有条件的省区市自主决定进行免征农业税的试点。3月5日，温家宝在十届全国人大三次会议上作《政府工作报告》，宣布“2006年将在全国全部免征农业税”。他说：“原定5年取消农业税的目标，3年就可以实现。”然而，形势发展比预想的更好。按照中央改革精神，2005年有20个省份自主决定免征农业税，至6月份全国已有27个省区市全部免征农业税，另外4个省区中的多数县（市）也免征了农业税。这些省份根据各自实际情况进行的免征农业税实践，为取消农业税积累了经验。这样，原定到2008年取消农业税的目标2006年中期就已经基本实现。
千百年来农民种地缴纳“皇粮国税”的历史正式结束了
全面取消农业税，对农民有利，但对农业型乡镇和村则是不小的冲击。免征农业税后，许多乡镇收入减少了，村里失去了财源，农村原有的深层次矛盾开始凸显。一些县乡镇干部认为税费改革不可能彻底：“几千年的皇粮，怎么可能就取消了？”那么，这次取消农业税能不能确保农民负担不反弹，跳出历史上税制改革“积累莫返之害”的所谓黄宗羲定律怪圈？其实，在启动农村税费改革的时候，中央就开始统筹考虑这些问题。
2005年6月，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。温家宝对历史上赋税制度改革跳不出黄宗羲定律的怪圈进行了分析：重要原因之一就在于税制改革之后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。回到现实，他说：“我们在开始进行税费改革的同时，就始终在考虑和探索一系列相关的综合改革。”在随后推进农村综合改革的过程中，胡锦涛也谈到，取消农业税“并不意味着农民负担问题就一劳永逸解决了。如果不深化农村改革，农民负担极有可能以其他形式出现反弹”。通过研究和分析农业税免征后农村经济社会发展面临的新情况新问题，中共中央决定及时启动农村综合改革，包括乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，从根本上建立防止农民负担反弹的保障机制。
2005年10月，中共十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务，要求建立“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。12月中旬，胡锦涛到青海省考察欠发达地区如何从实际出发落实好建设社会主义新农村这项任务，详细了解免除农业税、免交特产税等惠农支农政策的落实情况。这表明全面取消农业税，不仅是减轻农民负担、增加农民收入的重要举措，也是建设社会主义新农村必须要解决好的重大课题。
尽管绝大多数地方已经免征了农业税，取消农业税各方面的条件都已经成熟，但是作为一个税种，它是全国人大公布的法规规定的，正式取消还有待于通过法定程序修改或废止1958年通过的农业税条例。
按照十届全国人大三次会议批准的《政府工作报告》，2006年起将全部免征农业税，全国人大财政经济委员会经过调查研究，征求有关方面意见，建议全国人大常委会作出决定，废止农业税条例。2005年12月24日下午，关于废止农业税条例的议案正式提请十届全国人大常委会第十九次会议审议。29日下午，经过表决，会议通过了全国人大常委会关于废止农业税条例的决定。在圆满完成各项议程后，全国人大常委会委员长吴邦国专门就此发表讲话指出，取消农业税这一税种，让农民吃上了定心丸。同日，胡锦涛主席签署中华人民共和国主席令第46号，公布了《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。至此，实施了近50年的农业税条例被依法废止，一个在中国延续两千多年的税种宣告终结，国家和农民之间的经济关系发生了历史性变化。
中共十八大后，习近平总书记说：“党中央的政策好不好，要看乡亲们是笑还是哭。如果乡亲们笑，这就是好政策，要坚持；如果有人哭，说明政策还要完善和调整。”这道出了中国共产党完善农村政策的依据和遵循。全面取消农业税这个决策好不好，亿万农民用连年丰收的喜悦和欢快的笑声，用自费铸造的“告别田赋鼎”作出了回答。■
作者系中央文献研究室助理研究员