精准扶贫的“甘肃模式”

精准扶贫贷款是2015年甘肃省落实精准扶贫、精准脱贫战略、总结吸纳完善双联惠农贷款经验推出的专属产品，致力于解决贫困户贷款难、贷款贵问题，帮助贫困户脱贫增收，探索精准扶贫“甘肃模式”

中共十八届五中全会公报中明确提出：到2020年，中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这是中国扶贫攻坚决战决胜的“军令状”。甘肃是典型的西部欠发达地区，自然环境差、经济总量小，贫困人口比重大。甘肃面临的扶贫攻坚任务最重、难度最大，总书记也专门来甘肃，对甘肃工作的总体要求是以“扶贫开发、扶贫攻坚”为工作重点，甘肃现有58个片区贫困县和17个插花县，贫困农户101万户、417万人，约占甘肃总人口的20%。甘肃经济总量占全国的1%，人口不到2%，但农村贫困人口则占全国的6%。如何帮助400多万农村贫困人口脱贫，是甘肃建成小康社会面临的最艰巨任务。

甘肃不能再延续传统的扶贫方式，不能就扶贫搞扶贫、搞“漫灌”式扶贫。必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，动用财政、金融、税收等手段，下“猛药”，瞄准贫困农户实施扶贫攻坚工程，精准扶贫。唯有如此，才能补齐短板，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

精准扶贫贷款是2015年甘肃省落实精准扶贫、精准脱贫战略、总结吸纳完善双联惠农贷款经验推出的专属产品，致力于解决贫困户贷款难、贷款贵问题，帮助贫困户脱贫增收，探索精准扶贫“甘肃模式”。

精准扶贫专项贷款孵化于双联惠农贷款

精准扶贫专项贷款解决了甘肃的贫困户资金短缺或者是技术落后等问题，那么，精准扶贫专项贷款的起源以及发展如何？

甘肃地处丝绸之路经济带，有着独特的区位优势和产业特色。在推进精准扶贫专项贷款工程中，陇南、甘南两地以当地特色产业作为突破口，探索出了一些有益的帮扶模式：贫困户直贷式，龙头企业（合作社或能人）带动式。

2012年，甘肃省农业银行与财政厅进行双联行动，即单位联村，干部联户。双联惠农贷款是在特困地区的58个贫困县，政府出资成立担保公司，由财政厅贴息，执行基准利率，为贫困农户提供全程的信贷支持，担保公司解决了贫困农户的准入门槛问题。

双联惠农贷款启动以后，取得了良好的成效。据统计，三年来平均每年投放110亿，对贫困农户的收入增长贡献率在两个百分点左右，特别是甘南藏区，贡献率在5%~6%之间。

精准扶贫贷款则起源于双联贷款，孵化于双联贷款，升华于双联贷款，主要包括在双联惠农贷款上创新探索建立起来的三大机制，即政府增信机制、银政共管机制和激励约束机制。
    中国农业银行甘肃省分行行长韩国强曾表示，根据甘肃省的统一安排部署，农行承担甘南藏族自治州、陇南市17.9万户、76.96万人建档立卡贫困人口精准扶贫专项贷款发放工作。根据精准扶贫专项贷款工程的基本原理和规则，农行设计了“金穗惠农精准扶贫贷款”专属产品，分别与甘南州、陇南市政府签订了合作协议，贷款投放正在扎实有序推进。截至2015年11月末，已投放金穗惠农精准扶贫贷款3.87万户、18.67亿元。其中，甘南投放1.45万户、7.15亿元，陇南投放2.42万户、11.51亿元。

由于贫困村是由国务院扶贫办认定，甘肃省要求到2017年利用资金互助的方式把所有这些村进行全面覆盖。不仅仅是通过一般性的小额贷款，还有其他手段，如村级资金互助社。

中国社科院农村发展研究所教授杜晓山长期研究该领域问题，对于精准扶贫专项贷款和小额贷款，他表示，现在看没有较大区别。精准扶贫专项贷款这个词相对来说比较准确，扶贫办从20世纪90年代搞“八九扶贫攻坚计划”就用小额扶贫贷款这个词。现在很多人还在用这个词。专项扶贫贷款是特指的，甘肃省总结历年扶贫小额贷款的经验之后，首先设计了精准扶贫专项贷款这么一款产品。每户贷款一万至五万元，期限一至三年，一年一结息，做到了贷款农户生产周期与付息周期相匹配；省财政全程全额贴息，农户享受零利率贷款。初步估算，通过实施精准扶贫专项贷款，可使甘肃贫困农户三年增收减支达到200多亿元，户均年收益7400元，人均1800元。

扶贫贷款与普惠金融

诺贝尔奖获得者尤努斯在孟加拉国办穷人的银行，他们的做法与甘肃做法有什么异同？

杜晓山认为，这两种做法都是帮助贫困群体穷人，但是方法和理念有相同点，也有不同点。两种做法的宗旨和追求都是为了获得公平正义的贷款，有利于穷人便利快捷的获得贷款。但是，项目的设计和某些指导原则是不一样的，主要体现在：第一，尤努斯的做法帮助穷人，是要保证可持续地帮助穷人。用正常的商业利率帮助穷人信用贷款，而且以妇女为主。只要遵守规则并到期偿还本金，便可以持续永久地获得贷款，直到该穷人脱贫致富。但是，甘肃模式是设立最高不超过五万人民币的贷款额度，而且一次性最长不超过三年，而且要有外部补贴。从商业角度看，与可持续理念不一致。普惠金融也应该是保本微利可持续发展。但是，如果用这种理念来衡量，跟普惠金融的可持续发展确实是有一定的差距。虽然帮助穷人的理念是一致的，但是运行的方法不一样。

韩国强认为，双方做的都是小额贷款，本质上都是对贫困人群提供小额贷款，但也有内涵上和外延上的区别。

例如，从甘肃的实践来说，主要帮助最弱势的群体，必须在有限的时间内帮助改变贫困农户的生活水平，达到国家脱贫标准。所以力度是不一样的，整合的资源是不一样的，所起到的效果也是不一样的。不同的是，甘肃的双联贷和精准扶贫，还建设了一个“四融”平台，作为普惠金融实践的很重要的一部分，把现代金融服务送到贫困农户手中。因此，内涵和本质还是有一定区别的。此外，甘肃还强调政府的主体作用，政府征信、银政共管，这是尤努斯在孟加拉国办穷人的银行所不具备的。

追根溯源，精准扶贫专项贷款，是否可以称之为是一种普惠金融，甚至是特惠金融？

普惠金融这个词是从英文的Inclusivefinance翻译而来，它比精准扶贫专项贷款的内涵、外延都要更宽。特惠金融只是中国人自己创造的概念，例如,弱势金融是当时农行的董事长向俊波提出的，实际上就是普惠金融。现在的微金融，实际上就是普惠金融，包括小微、小型和微型的贷款，包括所有弱势群体的贷款，亦包括P2P、互联网金融针对小额的贷款。国务院已经正式公布《推进普惠金融发展规划（2016~2020年）》，根据中央的解释，发放对象是小微企业、农民、城乡弱势群体、贫困群体、老年人、残疾人等。

但是，甘肃的精准扶贫专项贷款，如果贫困户自身不会经营，可以把钱贷给一个企业和其他的经营主体来运作，实际上又变成了普惠金融。如果龙头企业不是小微企业，是中型企业，那就不是普惠金融而是普通的传统金融。

事实上，精准扶贫是普惠中的特惠。从学术层面讲，普惠金融是任何人在享受金融服务上没有差异。但是作为市场行为，资源有限，这是一个客观事实。而普惠中的特惠就是指贫困农户，他们是难点中的难点，弱势中的弱势。对贫困农户来说，可能他在一定时间里，所有的经营收入都不能完全覆盖贷款成本和利息，商业银行不可能发放信用贷款，必须通过政府征信的手段解决这个问题，所以说它是普惠中的特惠。通过把各种特殊政策都积聚和运用到这个信贷产品里来，调动政府财政资金加杠杆，把致富冗余力量全部积聚到扶贫开发上来。

问题和风险防范

为推动精准扶贫专项贷款，甘肃省委、省政府还专门召开了“财政＋金融＋贫困户＋企业或合作社”发展模式经验交流现场推进会，对精准扶贫专项贷款进行阶段性总结和再次安排部署。市县政府高度重视，探索了许多契合实际、行之有效的方式方法。经过各方面共同努力，截至目前，已发放到户150多亿元，惠及30多万户、128万人。从农业银行甘肃省分行方面实践来看，由于启动时间较短，精准扶贫的效果还有待实践检验，需要经过一段时间的检验才能对成效做出准确的预估和判断。

但是，从双联惠农贷款的实践来说，农业银行发放了300多亿，没有一笔不良贷款。这得益于精准扶贫贷款建立了三道防线：第一道防线是风险补偿基金，3%以内的不良贷款由政府风险补偿基金补偿；第二道防线是3%的不良贷款，由当地政府和金融机构共同组织清收，通过核销等方式解决；第三道防线，超过3%的部分列入政府预算通过财政转移支付资金偿还。因此，政府征信机制非常关键，它增强了风险管控能力。但更重要的是，选择的对象主要是从事主导产业的、有生产能力的农户，同时有一系列配套制度和办法做保障。

但由于精准扶贫专项贷款工作启动时间紧、任务重，难免出现各地对政策理解不一、执行不一的问题。从贷款对象看，还需精准定位。从资金使用看，还需精准规划。从贷后管理看，还需精准聚焦。从贷款期限和额度看，还需精准确定。精准扶贫专项贷款期限一至三年，但在实际操作中，98%以上的贷款期限设定为三年、额度设定为五万元，而不是因人而异、因产业而异、因需而异，应确定合理的期限、额度。

农行甘肃分行对精准扶贫贷款还是有信心的，建设了“四融”平台，即农业银行的电商平台，为农村提供普惠金融服务，把线下贷款搬到线上，2016年将精准扶贫贷款全部都要搬到线上。通过一个强大的后台数据库，对数据分析以后，为下一步决策提供依据。

至于如何进行风险防范？一要落实主体责任。各县（区、市）政府是精准扶贫专项贷款实施的责任主体，各县（区、市）长是第一责任人，要逐级落实立军令状，层层落实脱贫攻坚责任，严格考核。二要落实风险补偿机制。省、县财政、银行要严格按照3.5:3.5:3比例，建立风险补偿基金。专项贷款不良率控制红线为3%，红线以内的不良贷款由风险补偿基金代偿，超出红线部分，由市、县财政在30日内负责偿还，逾期从省财政对县转移支付中扣缴。三要探索落实反担保机制。在精准扶贫专项贷款发放时，各级政府要积极引导贫困户，用土地承包经营权、宅基地使用权、农机具、农业设施等提供抵押担保，鼓励村社干部担保、多户联保、公职人员担保、双联干部担保等为贫困户提供信用担保。四要加强政策宣传。

目前，从公开信息显示精准扶贫贷款没有担保，只是风险准备金或者风险备用等，当风险准备金无法偿还的时候，政府和银行按照70:30的比例进行承担。但实际操作是否按此执行，目前尚不清楚。另外，精准扶贫贷款要求不得要农户反担保，这说明它是一个纯粹的信用贷款，不需要担保，不需要反担保，这是政府的扶贫准备金。

此外，如果精准扶贫建档立卡的农户有愿望借钱但缺乏管理资金的能力时，可以采取让这些农民入股的方式，把资金贷给龙头企业或者一些其他的经营主体，来带动农民的增收和分红，这等于也是帮助贫困户。另外，还可以做贫困村的资金互助，这也算小额信贷精准扶贫。据我们了解，贫困村资金互助项目是从2006年开始试点，现在全国已经铺开两万个村左右，当然良莠不齐。但是，甘肃省政府要求，到2017年村一级的资金互助组织要全覆盖。

是否可复制可推广？

我们经常说上海自贸区模式是否可复制可推广，如今，确实推广了。那么，对于甘肃的精准扶贫模式，是否可复制可推广？

精准扶贫专项贷款工程不是简单的放贷，需要做好一系列的支撑工作。必须把握好三个关键因素：首先，要培育富民产业，让贫困户使用贷款有方向；其次，要组织多种形式的知识培训、技能指导，让贫困户掌握知识技能，解决贫困户贷款用不好之忧；第三，产品要有市场能销售出去，使贷款切实产生效益。只有这样，才能贷出成效，才能保证贫困户脱贫、增收，且可持续发展。

农行在推进精准扶贫专项贷款的同时，主动配合政府，在全省所有行政村布放“四融”平台终端，发挥其融通、融智、融商功能，为农民找到适宜发展的产业，帮助指导农民农业生产知识技能，打通农副产品的销路，解决农民缺技术、短能力、农产品流通难的问题。

精准扶贫贷款的核心优势，在于弥补农村贫困人口的致富短板、增强其发展后劲，这对其他地区的扶贫攻坚有积极的借鉴意义。

第一，精准扶贫贷款是为贫困户量身定做的专属金融产品，是“穷人贷款”，为广大贫困户购买生产资料、发展生产提供了资金来源。

第二，精准扶贫贷款，难点是如何防控道德风险、信用风险，尤其是恶意违约风险，各级政府起着关键作用。

第三，精准扶贫贷款以政府增信为保障，把资金引向贫困地区，发挥经济乘数效应，扩大了整个贫困地区的有效需求。

第四，精准扶贫贷款有利于西部地区绿色产业发展，包括旅游、生态有机产品、中草药材等，与东部地区形成优势互补、错位发展，培育“蓝海产业”。

实际上，全国各省扶贫模式挺多，只是大同小异。“政府+扶贫办+金融机构”来推动扶贫贷款，也是给贴息和担保，但是，前提是政府要主动有作为。例如，广西壮族自治区田东县，在金融扶贫工作中重点抓信用建设、生态环境，对农民进行金融教育，建立农民诚信的系统，这样金融机构就愿意贷款给农民。甘肃省根据国务院扶贫办的小额信贷、扶贫贷款、金融扶贫等有关文件发起上述这款精准扶贫专项贷款产品，国务院扶贫办要求推广金融扶贫的“甘肃模式”。