治理能力现代化实质上是一个与时俱进、改革创新的过程，本身也意味着国家治理要从未现代化或者前现代化进入现代化。当前国家治理的转型是内外因素共同作用的结果。一方面，传统治理职能的体制性衰退引发了政府信用危机的产生；另一方面，传统治理模式也不利于激发社会主体的发展活力，亟需依靠一种外部力量推动国家治理的转型。社会成员基于信任关系、社会规范基础上相互交往、合作形成的社会资本，是实现治理能力现代化的重要力量。因此，应当高度重视政府信用的治理意义，特别是其实现离不开社会资本的积极参与。社会资本主要通过作用于政府信用进而影响政府治理，是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件，要有序规范和引导社会资本，构建其良性积累的政治生态机制。
政府信用的治理意义及实现
信用是政府自诞生之初就形成的一种价值。这种普世价值被视为政府执政合法性的主要来源之一，政府信用水平的高低决定了政府治理现代化进程。随着我国经济发展进入新常态，传统的增长方式难以为继，面临的潜在风险和社会矛盾也逐渐暴露，这些都是信用政府建设面临的新挑战。如果民众对政府行为缺乏心理预期，全面深化改革没有明显进展，不仅影响了政府自身形象，还涉及整个社会信用体系的建设，甚至会引发政治合法性危机。党的十八届三中全会指出，科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。在新的历史时期，应当高度重视政府信用的治理意义，政府信用水平的高低决定了政府治理现代化的进程，信用政府建设已经成为政府治理能力现代化的重要内容。
政府信用是实现治理能力现代化的基础
国家治理的有效程度，往往取决于社会共识的凝聚程度，因为一个缺乏基本共识的国家根本谈不上有效治理。推进国家治理能力现代化的核心要义就是要提升国家治理的有效程度。作为国家治理的重要主体之一，政府的政策制定和执行能力直接影响其他治理主体的运作方式及效能，比如，政府公共政策制定过程中如何更好与公民沟通，从而进一步增进互信、提升效率。改革开放以来，威权主义的治理模式结束了民粹主义的无序状态，并在短期内凝聚人心、形成共识，通过行政、政策手段推动经济的快速增长和社会秩序的稳定。如何增进政府与公民之间的信任，形成推动经济社会发展合力显得尤为重要。
第一，高水平的政府信用有利于增强改革共识。当前，改革面临的外部环境远比想象复杂，利益格局调整带来的阻力有增无减，不同利益群体的诉求更为多元，各种针对改革的社会舆论更加嘈杂，这也加大了达成改革共识的难度。需要指出的是，新时期凝聚改革共识，不仅是对原有改革共识的延续，还是面对新情况对改革共识的重塑，都离不开一个良好的政府信用。政府信用水平越高，社会民众对政府官员、组织机构及其制度安排的信任就越高，有效协调沟通的能力就越强。高水平的政府信用能够更好理解其他治理参与主体的诉求，最大限度调动一切积极因素，从而获得社会各界的广泛信任和大力支持。
第二，高水平的政府信用有利于提升治理绩效。政府治理绩效与政府的合法性、组织力、执行力紧密相关，还会受到治理结构和治理体制的影响。提升治理绩效的关键在于，充分发挥政府的引导整合功能，激发社会不同主体的潜能和活力，最大限度改善社会民生、促进经济增长。最为重要的，还是强化政府的合法性和执行力。已有研究也表明，政府信任作为政府信用内涵的重要构成，是衡量公众对政府及其治理认可和支持程度的重要理论工具，同时也是成为政治合法性的重要来源。政府的一切行为都必须以政府信用为前提，高水平的政府信用能够有效扩大个人和组织的交往频率，减少公共治理成本，有效提升治理效率。
第三，高水平的政府信用有利于引导公众参与。一个始终以广大人民群众利益为出发点，以民主、法治、高效、廉洁为价值基础的信用政府，才能获得来自社会各界的广泛信任和大力支持，政府对于自己更好地扮演好社会治理引导者的角色就会更有信心。目前，政府治理仍然存在公民参与不足、政府缺乏有效回应等问题，直接影响了政府与社会主体之间的有序互动。加强公民参与，内在的动因之一在于提升政府与公众的沟通协作，增强公众对政府的信任感，提升公众对政府的心理认同。因此，只有基于政府发展目标、权力合法性以及契约有效性的认可，建立畅通有序的多元主体参与治理网络，才能更好引导公众参与，这也是政府信用的内涵要义所指。
政府信用的实现离不开社会资本参与
从推动力来看，政府是社会资本的最大来源之一，政府的合法性和可信度对于社会资本的形成和增加至关重要。实证分析结果显示，政府信用具有传导性特征，传导路径的多少与区域社会资本存量、结构有关。历史经验也表明，一个共同体的信任越普遍，国家与社会、政府与公众之间的良性互动就越有可能，政府自身信用的提升空间就越大。超越现代政府信用的困境，将信任作为公众与政府互动关系的前提，以更加复合、开放、动态的视角寻求政府信任的基础，从而推动公众与政府信任关系的主动建构。由此可见，社会资本参与对于政府信用实现将发挥更为积极的作用。
一方面，社会资本为公众认可培育社会信任基础。社会资本的基础是社会信任，一个社会的经济繁荣程度取决于该社会的普遍信任程度。社会普遍信任的形成，是建立在社会成员通过不同层次和领域的合作参与基础上的。只要政府与公众的沟通互动顺畅了，政府决策制定真正体现了公共利益，政府的群众基础就更加牢固，社会公众认可也随之提高。当前中国社会进入全面转型时期，新的社会结构需要重建新的社会信任，多元主体参与治理更需要以社会信任为基础，这其中以政府信用为社会信任的核心。政府应当积极促进公民参与政府决策，积极与公民互动沟通，保障公民的表达权，让公民有机会表达和监督政府，从而弱化“批判性公民”的负面影响，提升社会公众的政府信任水平。
另一方面，社会资本为政府能力实现提供参与网络。公共参与网络能促进合作、团结、民主等公民精神的培育，增加博弈的重复性，有助于克服集体行动困境，提升政府治理绩效。通过公共参与网络，社会公众可以了解彼此的共同需求和利益差异，并以理性沟通协商的方式寻求一致性意见。它不仅存在于公众与公众之间，同样适用于政府与公众之间，这对于推进治理能力现代化至关重要，也更为迫切。当前，政府失信行为仍然较为突出，有些方面不是因为主观因素，而是由于自身能力不足导致的，这与传统治理模式参与网络单一、提供公共产品低效有关。因此，需要依靠社会资本进一步拓展参与网络，使之更加富有弹性和活力，真正让治理主体发自内心地信任其他参与者，并自觉遵守地方治理的运作规范，在相互合作中提升政府能力。
社会资本对治理能力现代化的影响
社会资本在政府治理过程中发挥着重要作用，它主要通过作用于政府信用进而影响政府治理，是国家治理体系和治理能力现代化的必要条件。可以说，政府治理与社会基础密不可分，社会资本理论或许可以成为一个研究视角。作为社会资本的核心要义，信任、互惠、规范以及参与网络是政府和公众沟通及联系的关键，这些要素结合形成的力量能够提高社会的凝聚力，有助于实现治理主体和权力来源的多样化。深刻认识现代社会资本的角色定位，必须对治理能力现代化的内涵进行阐释。在此基础上，从正负外部效应的角度分析社会资本的影响作用。治理能力现代化的认知审视
国家治理作为公共管理学概念被学者们广泛关注，肇始于1992年世界银行发布的年度发展报告《治理与发展》。此后，“治理”、“国家治理”等概念被公共管理学和政治学领域的诸多学者研究和讨论，成为学界探究的焦点。党的十八届三中明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理能力现代化”首次进入党的全会文件并成为研究国家治理的新方向，是新时期社会主义民主政治建设的必然要求，也是党和国家执政理念科学转变的重大信号。国家治理现代化主要包括治理体系和治理能力现代化两个方面，其中治理体系的建设尤为受到关注。然而，仅有合理的治理体系是远远不够的，国家治理体系的建构需要治理能力的支持。需要指出的是，这里仅仅讨论治理能力这一范畴。
国家治理能力现代化包含的内容十分丰富，具有多重表征，很多学者也进行了归纳。刘建伟在《国家治理能力现代化研究述评》一文中进行了总结。概括而言，大致分为以下几类：（1）“三表征说”，即制度化、公平化、有序化；（2）“四表征说”，包括国家治理的民主化、法治化、文明化、科学化；（3）“五表征说”，一种表述为治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理协调化，另一种表述为治理主体的多元性、治理关系的交互性、治理模式的复合性、治理方式的科学性以及治理结果的有效性；（4）“综合表征说”，包括国家、市场、社会机制的互相支撑与平衡，法治与德治的有机统一，民主与效率的相互补充与协调。总体来看，已有的研究对国家治理能力现代化的表征不尽相同，大都包含了制度化、民主化、协同化和高效化四个方面的特征。有学者指出，当下中国推进国家治理能力现代化需要特别重视共识凝聚能力、制度构建能力、科学发展能力与改革创新能力。国家治理能力现代化具体地表现为持续提升的制度执行能力。
国家治理涉及多元治理主体、多种治理手段和复杂治理机制。推进国家治理能力现代化，需要充分发挥政府、市场和社会三方力量，综合运用多种治理工具、动员各方社会资源，通过强化公民参与提升政治认同感，进而推动社会结构和功能的调整、社会主体间关系的重塑和规范。“政府治理”作为国家治理的一个中心，在国家治理体系中处于关键位置。国家治理的转型首先是要实现政府治理的转型，即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服务型转变。因此，我们可以理解为，政府治理能力是国家治理能力的重要体现，其核心特征与国家治理一脉相承，它是以制度化为根本保障、协同化为基本手段，多元主体参与政府治理的过程。从这个层面看，治理能力现代化是以政府信用为基础、实现善治为目标，以规范权力配置和运行机制为重点的系统性改革，更加注重治理的制度化、民主化、协同化和高效化，主要表现为“治理结构+制度安排+治理绩效”。
现代社会资本的角色定位
社会资本是基于信任关系基础上的社会群体及成员在特定的社会规范指引下相互交往、合作形成的一种网络关系。从本质上讲，社会资本是一种公共物品，它产生于人们的社会交往关系中，主要以关系网络的形式体现，其核心要素是信任关系、社会网络和社会规范。当前，社会资本正经历着由传统社会资本向现代社会资本的转变，但传统社会资本存量仍较为充分，现代社会资本存量不足。推进治理能力现代化，更多的是发挥现代社会资本的作用，因为它更加注重个人能力的发挥和个人价值的实现，强调社会成员之间的自主、平等、信任和互惠合作关系。可以说，培育现代社会资本，有利于提高政府信用，改善传统治理框架，不断发挥多元主体的参与作用。主要体现在：
提高社会流动性。较高的社会流动性是维持长期经济增长的必要条件，也只有较高的社会流动性才能保证动态的机会公平，从而调动不同治理主体的参与积极性。从信任关系维度看，现代社会资本的培育主要依靠组织信任，政府治理如果缺乏组织信任的支撑，其有效性是难以实现的。现代社会全体成员之间的互动与信息交换都必须在抽象体系中的信任机制中进行。只有形成了普遍意义的信任关系，社会成员之间的关系网络才能更复杂，社会资源的互动与信息交换才会更频繁，不同阶层的社会成员流动性才能得到提高。奥尔森说，当一个社会被各种利益集团所挟持，各利益集团的利益日趋固化，那么这个社会的发展就停滞了。因此，要通过加强社会成员交往，进一步增进彼此信任，包括社会公众对政府的信任，提高社会阶层的流动性，避免形成一种“拒绝合作”的稳定社会均衡。
增强治理回应性。网络是当今社会人与人之间沟通交流的重要纽带，是社会行动者及其彼此间关系的集合。以关系网络为载体的社会资本，可以为公民的利益表达提供多种渠道，促进政府与公众之间的良性互动，积极创造走向“善治”的有效空间。对于政府治理而言，重点强调政府与公众以及社会的合作理念，主张通过公共权力的分享来实现多元治理的有序互动。关系网络越广泛、越密集，公众就越有可能为了共同利益而积极参与，并且会放大其他个人值得信任的信息。通过公共参与网络，公众可以了解彼此的共同需求和利益差异，有效表达对政府决策的意见，从而有助于提升政府的有效回应，进一步扩大民主协商基础，为政府治理奠定稳固的民意基础。
发挥主体多元性。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的合作，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。现代社会资本最具特色的，就是构建了这样一个合作关系网络，使得不同社会主体通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理，其权力向度是多元的、相互的。这种多元主体参与也是治理的核心要素之一，也是善治所倡导的“政府权力让渡”。由此可见，现代社会资本在治理能力现代化进程承担着重要角色。具体而言，信任基础使得不同参与主体愿意并敢于表达自身的立场；关系网络使得不同参与主体的意见和诉求能够通过畅通的渠道和关系路径得以表达；由互惠形成的社会规范反映了不同参与主体之间相互信任和紧密合作的整体秩序。
社会资本的外部效应及影响
政府治理的关键问题，是转变政府职能、创新管理方式，构建以信用为基础的服务型政府，进而为形成多元治理创造环境。社会资本理论有助于引起人们非社会状况、经济条件、政治传统等因素的重视，主要关注人与人之间的社会关系以及镶嵌在社会结构中的信任、规范和参与网络等公共精神。基于文化传统和特定的历史背景，社会资本也有可能导致“拒绝合作”，传统习俗、潜在规则等非正式关系的也有可能对政府治理及其社会资源分配产生不良影响。由此可见，社会资本是一把双刃剑。如果运用得当，能够更充分地释放制度红利；如果运用失当，则会使治理活动陷入泥淖。
从正外部效应看，社会资本为有效政府治理创造了优良的社会土壤，促成了经济的繁荣和民主政治的良好运转，是创新政府治理模式、提升政府治理绩效的重要前提。我们可以称之为“积极的社会资本”，它一般与横向的、开放的组织结构、社区文化和公民文化、自治的社团组织相联系，其后果是形成普遍的信任关系。卡雷斯•鲍伊斯（CarlesBoix）分析了社会资本促进政府治理的五个微观机制：（1）积极参与公共事务的网络可以增加官僚的责任感，同时扩大人们的利益表达渠道；（2）如果人们对他人遵守政府规则的信任度增加，就会减少政府强制执行的成本；（3）社会资本可以形成一种公民美德，努力培养人们对公共事务的关注；（4）官僚之间的信任和合作可以降低上级监督下级的费用，从而提高官僚的工作效率；（5）社会资本可以促进精英之间的妥协，消除不同群体间的隔阂。
从负外部效应看，社会资本作为一种非正式制度安排，是正式制度缺少情况下的一种不得已的安排。虽然能够对政府治理现代化有积极作用，但若缺乏正式制度的引导与规范，反而会妨碍政府治理绩效的提升。我国传统社会规范与伦理是在血缘关系或拟血缘关系基础上构建的，社会资本主要镶嵌在以家庭为核心的家族关系、朋友关系当中。在这样的条件下，社会资本外部性的发挥使得以家庭为核心的小群体联系越加紧密，加剧了群体结构的封闭性，导致社会对立的“铝魔杖困境”。进入现代社会后，由于各种伦理观念对中国传统伦理的冲击，传统的小群体式的关系模式得以保留，但维系关系的关键则逐渐由“血缘”转变为“利益”，在功利主义的催化下原本严格的小群体内部的权利义务关系也变得松散不堪，形成了为社会道德所不容却又无孔不入的“圈子文化”，腐败社会网络也就由此产生。
社会资本的良性积累：提升政府治理的重要抓手
从社会资本理论角度看，当前存在的许多不良社会风气都与官本主义有关，它在破坏公共生活社会资本的同时，本身也成为不良社会资本而积累下来，并不断放大负面效应。一旦在关系、规范、信任之间形成恶性循环，社会资本便进入不良状态，极大地影响政治生态的健康发展（时和兴，2015）。如何规范和引导社会资本，构建良性社会资本积累的政治生态机制，是推进政府治理能力现代化的重要议题。因此，需要把握政治生态系统在不同层次的复杂性，进一步整合社会资本，着力培育现代意义上的社会资本，进而形成良好的政治生态。在讨论良性社会资本获取与积累时，主要从社会规范重构、关系网络重塑、信任关系重建三个方面进行阐述。
社会规范重构：非正式规约的合理引导
通常来说，社会规范有正式与非正式之分。正式的社会规范主要指法律、法规、规章等具有法律效力的规范；非正式的则主要指社会生活中没有正式成为法律规定但被广泛认可的和遵循的规范，例如道德规范、生活习俗等。正式规范与非正式规范间有紧密的联系，一般来说正式规范会反应部分非正式规范的内容并且对公民具有实际的强制约束力；非正式规范的范围比正式规范更加广泛，虽然没有国家机器作为强制约束的保障，但通过舆论压力、渗透等方式对人们的思想观念和行为方式有重要乃至决定性的影响。正式规范如与非正式规范目标一致，则非正式规范能够帮助正式规范的执行，如果两者出现冲突，非正式规范的影响可能会阻碍正式规范发挥作用。
秩序良好的公共生活以正式规范和非正式规范的一致性为基础，这样才能产生既合理又合法的权威，建立非人格化的权威服从关系。然而，官本位、个人权威等不良社会资本及其所依附的非正式规约，扭曲了权利和义务、正式规范和非正式规范、法理和伦理相互之间的关系，严重影响着社会的信任和互惠程度，其根本原因还在于现代民主法治精神的缺失。重构社会规范，不是全部否定传统习俗、宗族关系等非正式规则，而是对其中一些与法治精神相违背、不利于政府治理的规约加以合理引导，对其中的积极因素加以讨论转化为理性的正式制度。
改变人格化的权威服从关系，就是要打破传统依附式的交往关系规则。无论在公共生活中以何种关系状态存在，所有行为主体都不得违背法治精神和公共伦理，不能以“圈子文化”、“潜在规则”代替法律制度。没有稳定的制度结构和稳定的行为预期，就不利于构建法治社会、法治政府。因此，政府要强化制度建设，坚持依法行政，降低人际关系在资源配置中的重要性，使社会资本成为法治的弥补和社会良性运转润滑剂。只有如此，才能够为社会资本的良性积累打下坚实的制度基础，使积极的非正式规约逐步上升为正式规约，同时努力改造使落后的非正式规范。
关系网络重塑：不同关系型网络的有效回应
实现社会资本的良性积累必须重塑关系网络，提高公民的政治积极性和参与意识。自主参与公共生活和集体行动的各种主体作为社会网络的节点，通过契约精神串联在一起，构成完整的社会交往结构。这种关系网络呈现平等性、自主性和契约式特征，通常在公共领域开展合作实现资源有效配置。如何为公民平等参与提供创造公共空间，有序推进社会组织自治发展，成为治理能力现代化进程中重塑关系网络的关键。开放畅通的社会网络能够促进不同群体间的沟通与协作，有利于彼此间信任关系的建立，进而提高社会治理绩效。然而，如果社会网络中存在彼此割裂的“小圈子”，事情则截然相反。因此，需要正确区分“强关系”社会网络和“弱关系”社会网络的特征，尽快建立和完善“官民共治”的制度框架及回应机制，让更多的公众通过合法方式有序参与公共生活的管理。
应该看到，基于传统血缘、地域以及共事关系形成的社会网络属于“强关系”网络，个人社会资本在促进区域经济发展、改善政府治理方面也发挥了积极作用。从已有观察中可以发现，地方政府主要官员从异地交流任职，通常都会借助在原来工作地方积累的个人社会资本，带动各种社会资源流向新的工作地方，尤其是在产业招商、企业融资、吸引人才等方面表现更为突出，这是正式制度安排下资源整合所不具备的先天优势。只要在这种关系网络交往过程中不发生利益输送、徇私枉法等腐败行为，这种官员自身积累的个人社会资本是可以有效利用的。由于“强关系”网络既有内部协作默契的优点，也存在较大封闭性和割裂性，容易成为“潜规则”滋生的土壤。此外，“强关系”的社会网络也不利于培育多元参与主体，因为这种网络有着较强的群体规则和内在契约，往往是某几个关键节点控制着社会网络的运作。
与之相对应的是“弱关系”网络，它在群体、组织之间建立联系纽带，不同行为主体之间互动频率较弱、关系密切较弱。社会网络本质上是一种弱关系，体现了理性的社会交换，人与人之间的正常交往互动通常是通过“弱关系”网络实现的。因此，一方面，应构建以“弱关系”为主导的开放畅通的社会网络，注重回应不同群体、不同组织的利益诉求，扩大关系网络空间；另一方面，要防止“强关系”社会网络可能滋生腐败现象，使“强关系”不能越过法律为圈子内部成员谋取利益，引导“强关系”网络中成员通过合法方式开展投资合作。
信任关系构建：社会信用体系的不断完善
信任的发生依赖于社会环境的可信赖度、社会结构信息流动的能力、与奖惩相伴的规范。一定程度的信任等社会资本要素对于地方治理是必不可少的，它可以为政府治理培育理性而积极的参与主体。在公共事务参与过程中，公众之间的信任与合作至关重要，直接影响了政府治理的效果。政府工作人员只有与公众加强联系，增强互信，才能切实了解公众的期盼与需要。由此可见，信任是社会资本的核心和基础，社会信用体系建设首先应从政府开始。然而，政府本身不守信在现实生活中已经司空见惯，成为构建社会信用体系最大的难题。一方面，社会信用建设需要凭借政府的力量；另一方面，政府在很多时候又是社会信用的最大破坏者。虽然不能绝对地认为政府的一次失信会让社会信用体系彻底崩溃，但至少可以说它会使社会信用体系遭受沉重打击。
重建信任不能成为抽象的口号，而是要有实实在在的行动机制，只有对非正式规约加以合理引导，有效回应不同类型关系网络的需求，才能在交往互动中获得社会公众信任。首先，需要加快转变政府职能，明晰政府权力清单、责任清单和负面清单，加大政务信息公开力度，确保行政权力法制化运作。其次，在信息公开的基础上，要充分调动公民参政议政的积极性，通过广泛的社会网络构建与公民的良好回应机制，让公民在政府治理过程中扮演重要的角色。第三，政府应秉持公共行政精神，切实尊重公民合法权益，不断提高公共行政人员的责任意识和处理公共事务的能力，使之在行使公共权力的过程中实现公共利益最大化。
（作者为国务院发展研究中心副研究员，著有《信用政府构建及治理能力现代化：社会资本视角的考察》）
信用是政府自诞生之初就形成的一种价值。这种普世价值被视为政府执政合法性的主要来源之一，政府信用水平的高低决定了政府治理现代化进程。
较高的社会流动性是维持长期经济增长的必要条件，也只有较高的社会流动性才能保证动态的机会公平，从而调动不同治理主体的参与积极性。
政府治理的关键问题，是转变政府职能、创新管理方式，构建以信用为基础的服务型政府，进而为形成多元治理创造环境。
从社会资本理论角度看，当前存在的许多不良社会风气都与官本主义有关，它在破坏公共生活社会资本的同时，本身也成为不良社会资本而积累下来，并不断放大负面效应。
应该看到，基于传统血缘、地域以及共事关系形成的社会网络属于“强关系”网络，个人社会资本在促进区域经济发展、改善政府治理方面也发挥了积极作用。
一定程度的信任等社会资本要素对于地方治理是必不可少的，它可以为政府治理培育理性而积极的参与主体。