上世纪90年代以来,中国经济发展呈现明显的项目经济驱动的特征,与财政资金挂钩的项目制治理方式已经渗透到经济社会的各个领域。所谓项目制,是指政府治理充分运用项目管理思想,凭借项目的临时性组织结构特征,来打破和统合纵向的层级条条安排和横向的区域块块安排,并充分利用市场手段通过动员企业来实现其目标的经济治理模式。具体来说,中央部委将经济发展、科技发展、公共事业等各项事务与财政资金挂钩立项,通过申请机制向下委托,将中央、地方乃至企业、基层组织和个人联系起来,实现中央政府自上而下的治理意图。
在项目制这种治理方式下,国家可以集中优势资源,发挥地方政府配套的杠杆作用,实现基础和重大设施先行发展。一旦政府将某些产业列为发展重点,这些业界就会有大量资源投入,带来快速繁荣。由此,项目制被不少地方政府采用,成为拉动地方经济增长的一种方式。
财政资金项目制作为一种“条条系统”的特色经济治理方式,促进了中国“项目经济”的繁荣,也是中国近年来经济高速增长的重要制度诠释之一。但随着中国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进,这种曾经推动经济高速发展的体制机制已难以适应新时代的要求。
一方面,分税制以来大规模的中央项目补贴资金,深刻改变了地方政府的行为。大多数地方政府习惯于通过“跑项目”“拉项目”“大办项目”来引导或主导地区经济发展。另一方面,通过财政资金挂钩所产生的大量项目补贴,在竞争性分配方案下,也引发了企业对项目资源的竞争。
由此难免带来一些弊端。首先,财政资金的项目制治理由于信息不对称、区域经济禀赋不同等原因,容易造成地区之间、城乡之间的不平衡发展。
其次,项目制容易导致某些部门权力过于集中,从而引发一系列问题。而且,政府职能部门立项往往很难熟悉基层企业的真实需求,容易导致资源的错配和虚化。
再次,一些地方政府为了自身利益最大化,有时会扭曲项目的实施。比如,一些项目的地方配套资金难以到位、造成配套资金空转、“假配套”等现象;有些基层政府将项目重新打包改变项目用途等。
最后,部分基层企业为了利益最大化也发生了大量骗补、挪用等违规现象,带来项目制难以解决的“最后一公里”问题。
从国际范围来看,项目制是发达国家治理的一种重要机制,但是一般是用来弥补市场失灵的举措。而且,发达国家越来越多的项目直接由商业银行、保险公司进行市场化运作,中央政府建立了严格的监管机构,地方政府参与度并不高。
因此,我国财政资金项目制治理的边界需要收缩,应该专注于市场失灵领域,以投放到真正需要的项目单位,成为“雪中送炭”,而不是“锦上添花”。另外,也要充分发挥政府项目市场化运作的机制,加强中央和省级政府的项目监督作用,淡化基层政府在项目中的监督职能。
随着中国经济向高质量发展迈进,项目制也应该向更高质量转型,从以往政府抓“点”的项目制,逐步向抓“面”的普惠制渐进转型。要着力解决缺位问题,从大量立项管制转向营造优良的营商环境,使有限资金像阳光一样普照每个角落。例如,减少点对点的财政补贴,减轻企业税负负担,逐渐提高农民和城市居民的医疗、社保、教育、工资待遇等条件,不一而足。