计划生育政策是在特定经济社会条件下从国家发展角度提出的，是权衡利弊作出的一项政策选择，并随着改革开放，人口与经济社会发展形势变化不断调整、完善。
口张许颖
新中国成立到改革开放：应对生存需求
新中国成立到改革开放前，人们的生产、生活和医疗卫生条件不断改善，平均每7年增加1亿人。面对人口总量连续突破6亿、7亿、8亿、9亿，以及人口众多与生产生活资料匮乏的矛盾，控制人口过快增长成为现实必然选择。
新中国成立初期，国内处于经济重建、农业社会向工业社会转变时期，主要从国家安全和生存角度考虑人口问题。当时的人口理论认为，社会主义不存在人口数量问题，人多力量大。同时，战争和经济建设中的人海战术需要较多人口数量。因此，这一阶段曾短暂实施过鼓励生育的政策。20世纪50年代初颁布的《机关部队妇女干部打胎限制的办法》和《限制节育及人工流产暂行办法》，规定非疾病不得进行绝育手术及人工流产，私自绝育和人工流产者，以非法堕胎论罪。
1953年第一次人口普查，全国大陆年末总人口从1949年的5.4亿增长到5.9亿，呈恢复性增长。1959-1961年三年自然灾害导致粮食大幅度减产，人口数量与粮食需求矛盾突出，国家初步感受到人口增长的压力。但“人海战术”发展理念影响深远，国家并未采取实际控制人口数量增长的政策。此时期的“计划生育政策”主要是宣传倡导，初步提供“服务性的避孕宣传和节育指导”。1954年卫生部发出改进避孕及人工流产问题的通告，明确避孕节育一律不加限制。1955年中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告批示中明确指出，节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。避孕药具被允许在市场销售，并改进了人工流产管理办法。1962年12月，中共中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，明确宣布“在城市和人口稠密的地区农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率”。以倡导为主的计划生育政策正式提出。
70年代以前，生育控制政策在部分城市试点，实际上广大农村并没有真正实行，因此，人口过快增长的势头没有得到有效控制，总和生育率始终保持在6左右的高位，最高年份达到7.5（1963年），人口膨胀态势加速。1965-1970年，5年间人口净增超过1亿，每年出生人口达2500万～2700万。1969年，人口总量从“一普”的5.9亿增长到8亿。在经济滑坡和人口增加的双重作用下，1970年人均粮食仅为589斤，比1955年还低10斤。50年代已基本解决的人口就业问题，在70年代又变得十分严重。为了解决问题，中央不得不采取向农村疏散城市青年的措施——知识青年上山下乡。
国家意识到，单靠城市为重点的节育宣传和自发避孕，不采取全面综合的措施，很难控制人口数量增长。于是，计划生育政策开始从城市延伸到乡村，国务院成立计划生育领导小组，依靠各级政府，通过制订人口指标，限制人口的快速增长。1971年国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》；1973年人口控制纳入第四个国民经济五年发展计划，预示着中国人口控制政策的开始，正式提出了“晚、稀、少”，“一个不少，两个正好，三个多了，一个家庭有两个孩子最理想”的口号；1975年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：“人口非控制不可”；1978年10月，中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，提出“一对夫妇生育子女数最好一个最多两个和生育间隔三年以上”的要求。至此，我国初步形成以倡导“晚婚、晚育、少生、优生”为特征的计划生育政策。
上世纪70年代开始的宣传倡导、服务提供为主的非强制性的计划生育政策适应生产力发展水平，顺应人民群众减少多孩生育、提高生活水平的愿望，得民心顺民意，受到群众拥护。同时，政策富有弹性，切合实际。1978年，全国人口出生率从1970年的33.4‰降至18.3‰，妇女总和生育率从1970年的5.8下降到2.7，每年净增人口大幅度下降，1970年全国年净增人口2321万，1978年减少为1285万。