第44章
“在主动创造岗位的同时，失业应对要立足制度转型。”中国人民大学劳动人事学院教授郑功成指出，首先需要调整的是失业保险制度。截止2003年底，中国参加失业保险的人数已经达到10182万，领取失业保险金的人数为440万人，失业保险基金支付压力明显增大，在部分地区已出现年底收不抵支的局面。郑认为，政府需要采取特殊的措施，来度过失业保险基金支付高峰。在将以往补贴下岗职工基本生活保障的资金转化为失业保险基金的同时，政府还需要动用原有的事业保险基金结余，提高失业保险统筹层次，以扩大调剂范围、分散风险，并进一步严格领取失业保险金的条件。
劳动保障部的官员王英才在日前召开的再就业工作会上强调，“要把就业和解决好失业当成全社会的责任，成为政府的第一目标”。■
失业定义的标准化
多数被采访专家把去年劳动和社会保障部对“失业”的再定义看作政府发展战略转变的标志之一。失业人员新的定义是:在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员，而在此前，国家统计局统计城镇登记失业人口的标准是:非农业户口在一定的劳动年龄内有一定劳动能力、并要求就业，并在当地就业服务机构进行了登记的人员。
“失业”新定义不再强调“非农业户口”和“在当地就业机构登记”，这意味着在中国流行多年的“下岗”一词将退出历史舞台，也意味着更多的人将享受到政府的失业保障福利。蔡说，在“失业”定义标准化后，政府将会全面推进就业与社会保障制度的转型。“中国的‘失业’概念清晰了。”在中国劳动和社会保障部近日宣布修订其备受关注的失业定义后，曾经对中国传统失业指标多次提出批评的《华尔街日报》评论说。
按照新标准，“就业人员”指男16～60岁、女16～55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为“充分就业”。劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为“不充分就业”。
经济学家胡鞍钢认为，新标准实际上就是根据实际经济活动人口，来统一确定失业人口。也就是说，将来人们获得失业救济的条件是一致的，这将为消除国有与非国有差别和城乡差别，最终建立全国统一规范的劳动力市场，迈出首要的一步。“政府的下一步，将是确定什么人能领失业保险金。”胡鞍钢认为，新定义规定的条件是:要交过一定时期的失业保险金，要有工作能力并愿意寻找工作。因此，并非农民工一进城就可以得到保障，有了这一政策门槛，农民工短时间内大规模涌进城市的现象将不会发生。■
失业者主要集中在受过中等教育的人群？
清华大学社会学者孙立平说，在不同的社会中，由于种种原因，失业者的结构会有所不同。“比如，有一段时间，印度的失业者就主要是由受过中等教育的人构成的。道理很简单，受过高等教育的人，对工作的期望值比较高，而他们所受的教育也使得他们大体可以找到所期望的工作。没受过教育或受教育程度很低的人，没有什么技能，但他们对工作的期望值也比较低，因而失业的人并不多。最惨的是受过中等教育的人，他们在接受中等教育的过程中形成了比较高的工作期望，但由于没有接受过高等教育，没有一技之长，他们找到这种工作的可能性又很小，这就造成了受过中等教育的人失业率是最高的这种现象。分析一下目前中国城市中的失业人员构成，可以发现，他们也主要是由受过中等教育的人构成的。但这种状况形成的原因与印度又不相同。因为在二三十年前，我国城市中中等教育已经普及，那时候没有受过中等教育的人是很个别的。而当时，我国高等教育很不发达，接受过高等教育的人极为有限。因而，在二三十年后的今天，受过高等教育的人失业率很低，而失业者主要集中在受过中等教育的人群。”
“从社会的角度来说，如果按照传统的失业理论，将失业者看作是就业的蓄水池的话，受过高等教育的失业者可以对社会中新的劳动力需求提供合格的劳动者，而如果失业者主要是由未受过高等教育的人构成的，则将与社会需求形成更大的脱节。”孙立平说，在这个意义上，这种失业结构变化的方向是良性的。■
西方国家面对失业问题的对策
法国
20世纪50至60年代，法国经济迅速发展，劳动力市场供不应求，失业问题并不明显，一般季节性失业维持在20万人左右。1962年，随着阿尔及利亚战争的结束，大量北非移民涌入法国。1973年爆发第一次石油危机，冲击法国经济，法国失业率当年突破5%。1979年第二次石油危机爆发，法国经济再度陷入困境。从此，失业率不断攀升。进入90年代以来，法国左右翼政府均把解决失业问题作为政府的主要工作。
例如，右翼认为，只有企业发展了，才能创造更多的就业机会，2002年10月，法国右翼政府出台了鼓励创办企业的新措施，将企业的注册资金从7000多欧元减为象征性的1欧元;简化成立公司的申请手续，创业者可使用家庭住址作为公司地址;在创业初期还可缓缴社会分摊金。政府计划通过上述措施，在未来5年里，每年创办20万个企业，从而增加更多的就业岗位;劳动力市场的僵化是欧洲社会经济发展面临的一大问题，法国也一直在努力改善这一状况，90年代以来，各种部分工时就业人数增加较多，到2000年部分工时制、临时工、季节工就业人数已占到总就业人数的1/3。但一些左翼人士对上述措施持不同意见，认为它们并未解决一部分低层次群体的就业不稳定和生活困难问题;左翼政党主张通过减少工作时间来增加就业机会，1999年，若斯潘政府将原法定每周39小时工作制改为35小时。企业为保证生产的正常运转，必须雇佣更多的工人。此外，左翼政府还制定了“青年就业合同”，对雇佣青年就业的企业提供财政优惠。左翼称，这些措施创造了30万个就业机会。但右翼政党和雇主协会提出反对意见，认为这一做法加重了企业和国家的负担。另外，法国政府还通过大力发展服务业来增加就业岗位，消化过剩劳动力。
美国
美国主管就业、劳工等项事务权力最大的是劳工部，内阁部长华裔女士赵小兰曾经说过:“让失业者重新回到工作岗位就是劳工部的职责，让人们对未来充满希望就是我们的工作。”美国缓解失业通常有以下几个措施，第一，向失业人员提供失业保险。这一项目是劳工部在20世纪30年代为应付大萧条后的严重失业就创立了起来的，如今已成为一种常规性的机制。第二，帮助失业人员解决退休金优惠及医疗保险等事项，政府预算中每年都有一定拨款留给这两方面的用度。失业人员可以根据自己的情况，向当地政府提出申请，如果符合条件，一般都能得到救济，以使自己继续享受正常的退休和医疗保险计划。第三，劳工部下属有一个很大的就业与培训局，主要任务是通过与各州和地方的劳工开发部门合作，向失业者提供高质量的职业培训、就业、劳工市场以及收入保证等多方面的服务，2002年财政年度，就业与培训局得到政府预算拨款107亿美元。
保加利亚
保政局剧变后，由于私有化和国营企业破产倒闭等原因，失业人口迅速增加，由1991年的25.5万人增加到2000年的69.5万人，失业率由6.7%上升到18.4%。保政府为失业者广开就业门路。如政府专门制定了“森林恢复和保护计划”，向参加植树造林的失业人员提供不低于全国最低工资的报酬。对承包荒山野岭植树造林的失业者，国家免费提供树种和苗木，并给予税收方面的优惠。另外，针对土地私有化后大量农民失业的情况，保政府还决定将国家所有的山区和丘陵坡地等以低价或免费的方式提供给失业者，鼓励其自谋生路，在海滨或高山滑雪旅游区，保政府则允许失业者开办家庭旅店和提供餐饮服务，国家在贷款、税收等方面为他们提供方便。这一措施对解决黑海沿岸地区和高山旅游区的失业问题起了不小的作用。此外，保政府还采取了“出口”失业者的办法。迄今为止，保加利亚已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。
瑞典
瑞典的就业策略是“每个人就业”或“充分就业”，这是过去40年来瑞典始终作为社会福利国家的原则之一。瑞典设立了国家就业委员会并在全国设有360家就业办公室，60家特殊的就业服务机构和90家职业能力测试所。就业办公室主要功能是职业咨询和安置指导。瑞典把GDP的0.9%用于消极的措施上，而把GDP的1.7%投入于积极的劳动力市场措施上。这使得瑞典在1945～1991年间，所见到的最高失业率只有3.5%，其中20世纪70年代失业率一直处于1.5%～2.7%间，20世纪80年代的平均失业率仅为2.5%。